Багатоструктурний підхід до поняття "децентралізація"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний університет будівництва і архітектури

Кафедра політичних наук

БАГАТОСТРУКТУРНИЙ ПІДХІД ДО ПОНЯТТЯ "ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ"

Донченко К.А.

Аспірант

Анотація

Проаналізовані основні підходи до поняття "децентралізація". Процес передачі владних повноважень може відбуватися не лише між органами влади та органами місцевого самоврядування, але й з іншими суб'єктами. Показано зв'язок децентралізації з деетатизацією та регіоналізацією.

Ключові слова: децентралізація, державні повноваження, місцеві органи влади, деетатизація

Донченко К.А. Многоструктурный подход к понятию "децентрализация"

Проанализированы основные подходы к понятию "децентрализация". Процесс передачи властных полномочий может происходить не только между органами власти и органами местного самоуправления, но и с другими субъектами. Показана связь децентрализации с деэтатизацией и регионализацией.

Ключевые слова: децентрализация, государственные полномочия, местные органы власти, деэтатизация.

Donchenko K.A. Multi-structural approach to the notion of "decentralization"

The main approaches to the notion of "decentralization" analyzed. The process of transfer of authority can occur not only between government and the local authorities, but also with other subjects. A connection of decentralization with the processes of regionalization and deetatization was established.

Keywords: decentralization, state powers, local government authorities, deetatization.

Останні десятиліття одним з найпоширеніших у політичній риториці стало поняття децентралізації. Передвиборчі програми, проекти реформ ґрунтуються навколо проблеми перерозподілу повноважень державної влади, зміни моделі місцевої влади. У зв'язку з цим термін "децентралізація" ідеологізується, часто формуючи у свідомості громадян односторонній акт передачі влади, пов'язаний зі зростанням добробуту місцевих громад.

Безперечною залишається необхідність перетворень саме в період підйому суспільно-політичної думки та інтересу до політики, коли реформи сприймаються з розумінням і сформовано так званий "кредит довіри". У іншому разі суспільні групи відмовляться від тимчасового компромісу, а реформування проходитиме у складних умовах узгодження інтересів та маневрування між політичними силами. В Україні розробка концепцій децентралізації влади відбувається протягом усього періоду незалежності. Останнім проектом є зміни до Конституцій, запропоновані Президентом України П. Порошенком.

Проблеми децентралізації досліджували А. Береза, В. Борденюк, А. Гавриленко, І. Дробуш, М. Іжа, І. Курас, Л. Лозовська, О. Макаренко, П. Трачук, Т. Татаренко, М. Харитончук, О. Євтушенко. Водночас аналіз існуючих підходів свідчить про деяку їх звуженість. Часто під децентралізацією розуміють передачу повноважень від центральних органів державної влади виключно органам місцевого самоврядування або місцевим органам виконавчої влади (деволюція та деконцентрація) [1, с. 101]. При такому тлумаченні виникає низка проблем. Зокрема, чи досягається таким чином наближення влади до населення? Це питання особливо актуальне в сучасній Україні, коли місцеві еліти користуються не більшою легітимністю в очах населення, ніж еліти центральних органів влади, прикладом чого є, зокрема, ситуація на Донбасі та й в інших регіонах країни. Отже, існують суперечності, які вимагають уточнити підходи до поняття децентралізації з урахуванням актуальних особливостей розвитку суспільства.

Метою статті є уточнення підходу до децентралізації влади в сучасних умовах.

Низький ступінь довіри до влади, зокрема місцевої, революційні події 2013-2014 рр. призвели до зростання самоорганізації населення, активізації існуючих та виникнення нових громадських організацій, які прагнуть вплинути на державну політику, процеси регіонального управління тощо. В цих умовах подальша еволюція влади, зокрема, в контексті її децентралізації, неможлива без урахування цього чинника.

Ці процеси відбуваються не лише в Україні, а й в інших країнах світу, що призвело до перегляду концептуальних підходів до проблем суспільного управління та децентралізації, зокрема. Як відомо, у 1980-тих рр. була поширена концепція нового державного менеджменту. Аналіз децентралізації також здійснювався крізь призму ринкового підходу. О. Томассі і Ф. Вейншелбаум розуміють децентралізацію у сенсі наближення уряду до людей, що є способом полегшити проблеми політичного контролю [2, с. 370]. Згідно іншої дефініції основою для визначення децентралізаційних процесів є ринковий підхід. Децентралізація - це процес, в якому публічні послуги і товари розглядаються через призму переваг для індивідів через ринкові механізми [3, с. 59].

Диверсифікація соціальної структури суспільства, поява безлічі соціальних груп, явище розмивання влади у суспільстві, поява численних організацій, які представляють інтереси цих груп змусили переглянути концепцію нового державного менеджменту та призвело до появи концепції урядування, яка базується, зокрема, на мережевому підході, концепції співробітництва [4]. Це не могло не призвести й до зміни погляду на децентралізацію.

Цей чинник враховано у визначенні, згідно з яким децентралізація - це передання владних повноважень іншим (недержавним) органам. Ці органи, як правило, обираються населенням і не входять до ієрархічної підлеглості держави [1, с. 100]. Найчастіше під останніми йдеться про органи місцевого самоврядування. Але поняття "недержавні органи" теоретично може бути застосоване не лише щодо органів місцевого самоврядування, а й інших структур, які можуть здійснювати управлінські функції.

На думку експертів UNDP, децентралізація не є реформою виключно державного сектору, вона включає усі сфери суспільства - уряд, приватний сектор, громадянське суспільство [5, с. 6]. Отже, ми можемо визначити децентралізацію як передачу повноважень від центральних органів державної влади до суб'єктів, які діють або мають представництво на місцях. Ці суб'єкти не обов'язково повинні представляти публічну владу, тобто бути органами державної влади або місцевого самоврядування.

Політичними акторами на місцевому рівні, які взаємодіють у процесі децентралізації, виступають обрані посадовці, громадські організації, окремі керівники, інші громадяни, окремі громади, кооперативи, комітети тощо. Вони знаходяться на різних рівнях соціальної взаємодії, мають конкретний тип влади і відносини підзвітності [6, с. 9]. Ми виділяємо також політичні партії та депутатів національного та місцевого рівнів, міжнародні громадські організації. Донори - міжнародні громадські організації, фонди - виступають повноцінними політичними акторами на місцевому рівні. Свої ресурси через місцевих виконавців вони спрямовують на структурні зміни у системі політичних, соціальних та економічних відносин. Децентралізація підвищить увагу донорів до регіонів, оскільки механізми прийняття рішень щодо розподілу вагомих ресурсів будуть наявні на цьому рівні.

Процес децентралізації може відбуватися у різних формах, залежно від мети, завдань, методів, цільових груп тощо. А. Агравел та Дж. Рібот при визначенні децентралізації пропонують керуватися акторами, яким передаються повноваження. Вони виділяють децентралізацію у політичному та адміністративному сенсі [6, с. 7]. Адміністративна децентралізація - це деконцентрація, передача повноважень місцевим органам державної влади. Натомість політична передбачає надання повноважень акторам, які підзвітні громадянам. Вибори тлумачаться як механізм забезпечення підпорядкованості у політичній децентралізації.

За передачею повноважень виділяють три типи політичної децентралізації: передоручення функцій місцевим державним органам (деконцентрація); децентралізація - передача повноважень до адміністративних одиниць у межах певного відомства центрального уряду; делегування - передача повноважень напівдержавним органам [7, с. 80]. У цій класифікації поняття "децентралізація" відображає як сам суб'єкт, так і його форму. децентралізація самоврядування влада повноваження

Розширене розуміння форм децентралізації наводять Д. Рондінеллі, Дж. Маккалоф та Р. Джонсон [3, с. 72]:

1) приватизація і дерегуляція - передача повноважень з надання сервісів (послуг) волонтерським організаціям, бізнесу або інтернаціональним асоціаціям;

2) делегування - передача повноважень до напівдержавних чи публічних організацій, часто у специфічній сфері до організації, яка представляє інтереси у цій сфері;

3) деволюція - передача повноважень місцевому самоврядуванню;

4) деконцентрація - передача повноважень до місцевих органів державної влади.

У класифікації органи публічної влади не є єдиними суб'єктами передачі повноважень, особливо у сфері надання соціальних послуг, що, на нашу думку, є правильним. Немає гарантій, що органи місцевого самоврядування або місцеві органи державної влади підвищать рівень надання соціальних послуг.

За сферами впровадження децентралізації виділяють: адміністративну (зміну адміністративно-територіального устрою); фіскальну / фінансового управління (зміну механізмів перерозподілу фінансових ресурсів та трансфертів); політичну або демократичну (передачу політичних повноважень); децентралізацію надання сервісів (механізмів надання населенню соціальних послуг); децентралізацію механізму участі і системи зворотного зв'язку (створення системи місцевого контролю за наданням соціальних послуг) [5, с. 11]. Процес децентралізації, проведений у окремій сфері, впливає й на інші.

Гетланд серед існуючих форм децентралізації виокремлює деконцентрацію, делегування, деволюцію. Деконцентрація посилює значення центральної влади на локальному рівні. Вона поділяється на інтегровану та неінтегровану локальну адміністрацію. У першій місцеві посадовці працюють під контролем структур вищого рівня, у другій місцева адміністрація відповідальна перед центральним урядом, але не підконтрольна йому. Делегування є структурно глибшою формою децентралізації, оскільки не передбачає прямого впливу центральних органів влади на прийняття рішень. Деволюція означає передачу повноважень місцевій владі, яка повністю або частково незалежна від центрального уряду та демократично обирається [8, с. 63].

Іншого підходу щодо поділу децентралізації за сферами дотримується Д. Трейсман. На його думку, існує 6 "концепцій" децентралізації - критеріїв, за якими проводиться реформування: вертикальна, децентралізація прийняття рішень, призначень, електоральна (виборча), фіскальна (фінансова), децентралізація персоналу [9, с. 5].

Вертикальна децентралізація передбачає створення адміністративних/управлінських зв'язків на кожному з адміністративних рівнів. Великі країни завжди будуть мати більшу вертикальну децентралізацію через потребу в існуванні більшої кількості зв'язків.

Децентралізація прийняття рішень ґрунтується на питанні "хто вирішує?". Ця концепція викликає багато питань, оскільки оцінити справжній рівень децентралізації дуже складно - місцеве самоврядування може мати повноваження в одних сферах і не мати в інших. Також виникає проблема зворотного зв'язку - впливу місцевого самоврядування на рішення центральних органів державної влади. Кореляція між цим впливом та повноваженнями самоврядування на місцевому рівні необов'язково повинна співпадати. У рамках концепції виділяють три її види: "слабка автономія" (субнаціональні рівні мають виключне право хоча б в одній сфері); "залишкова влада" (право регулювати сфери, не врегульовані Конституцією і законодавством); "субнаціональне вето" (обрана регіонами верхня палата парламенту має право вето) [9, с. 14].

Децентралізація призначень показує, на якому рівні у системі влади здійснюється призначення та звільнення посадовців. Основним недоліком цієї концепції є відсутність одностайного зв'язку з демократичною системою. Система, в якій посадовці призначаються місцевою елітою, має той же ступінь децентралізації, як і система, де посадовці обираються на місцевому рівні. Більш важливим є ієрархічне положення того, хто призначає, ніж спосіб призначення [9, с. 10].

Електоральна (виборча) децентралізація характеризує спосіб призначення керівників у державних структурах. Ступінь децентралізації показує залежність посадовців від прямих виборів.

Фіскальна (фінансова) децентралізація торкається методу розподілу доходів і видатків між різними рівнями. Фіскальна децентралізація залежить як від частки загальнодержавних доходів, які отримують нижчі рівні, так і від їхньої участі у фінансуванні державних видатків.

Децентралізація персоналу відображає розподіл адміністративних ресурсів. Основною характеристикою є частка персоналу на нижчих рівнях управління.

Фіскальна децентралізація фокусується на економічній ефективності ринкової конкуренції між різними громадами. Отримавши повноваження у встановленні місцевих податків та зборів, органи місцевого самоврядування пропонують різні підходи до оподаткування. Відповідно створюються умови для розвитку підприємництва та залучення інвестицій та відбувається "змагання" за платників податків. Недоліком цього механізму є існування лімітів для міжрегіональних податкових змагань. Вигідні для бізнесу (податкові) умови можуть стати надто важкими для окремих громад, особливо у бідних країнах [10, с. 188]. Програвши ринкові "змагання", вони залишаються без прибутку, внаслідок чого виникає необхідність підтримки держави та підвищення оподаткування місцевих мешканців. Незважаючи на розширення вибору фінансування, після проведення децентралізації основним джерелом надходжень для бюджетів залишатимуться платежі "користувачів" послуг громади - жителів громади. Вірогідно, що за умов дефіциту держбюджету і зміни механізмів розподілу бюджетних коштів вони зростуть для жителів громади. Зростання платежів викличе підвищення рівня уваги до розподілу коштів громади і загалом до інвестицій органів самоврядування [3, с. 70].

Проблемою залишаються міжбюджетні трансферти та дотації вирівнювання. В цьому напрямку потрібно здійснити кілька кроків, які частково врегулюють ситуацію: по-перше, чітко визначити механізми надання міжбюджетних трансфертів; по-друге, створити гранти вирівнювання, які надаються згідно з показниками ефективності в залежності від регіону; по-третє, визначити механізми контролю за розподілом коштів в регіонах. Однак існують ризики нарощування результатів на папері.

Передача повноважень до громадських і приватних структур матиме наслідком підвищення якості надання послуг для користувачів (громадян) через наявність ринкових механізмів. У випадку відсутності покращення надання послуг для кінцевих споживачів виникають ризики неотримання компенсації за неналежні послуги, відсутності контролю за ціноутворення. Ці питання мають врегульовуватися законодавчо.

Проблема є особливо актуальною для країн, що розвиваються та країн третього світу, у яких механізми впливу громади не працюють повноцінно.

Вибір політики децентралізації, формування механізму та інструментів не гарантують успішності впровадження цього процесу. Факторами, що впливають на реформи децентралізації, є розмір країни; етнічний склад; колоніальні традиції; економічний розвиток; наявність демократії; наявність федералізму [9, с. 23].

При проведенні реформ децентралізації виникає низка ризиків, які необхідно враховувати. Головними є політичні мотиви, якими керуються реформатори та відсутність економічних обрахунків [3, с. 60]. Разом зі збільшенням повноважень місцевого самоврядування виникає ризик захоплення місцевими групами (елітами) місцевих органів влади. Іншим ризиком є відсутність механізмів оцінювання ефективності посадовців. Цікавим виходом з ситуації є регулювання місцевих відносин за допомогою контрактної системи. Підписання контракту з громадою - від імені обраного представника або посадовця державного органу - дозволить врегулювати питання кореляції діяльності до результатів. Контракт як форма контролю потребує вирішення проблеми оцінки та підпорядкованості. Яким чином оцінювати внесок у розвиток громади? Логічним є результат виборів. Але вибори як елемент контролю лише ускладнюють цю систему - для перемоги вирішуються питання "наглядного" значення, питання починають вирішуватися безпосередньо перед виборами тощо. За таких умов, особливо у бідних країнах, вибори стають каталізатором, а не елементом системи оцінювання. Довгострокові проекти потребують більшого часового проміжку, ніж одні вибори для оцінки їхньої ефективності. Іншим питанням є підпорядкованість. Перед ким відповідальна особа повинна бути відповідальною? У випадку виборної громадою посади - перед мешканцями громади. Якщо ж контракт укладається з державним посадовцем, то які повинні існувати механізми впливу на нього для виконання умов контракту.

Непотрібно забувати про ризики тиску з боку регіональних або загальнодержавних еліт. Протидія децентралізації може відбуватися на двох рівнях: центральному та місцевому. Для центрального керівництва важливо не просто втримати певні важелі впливу, а залишити в руках центру найбільш прибуткові сфери. Місцевий спротив в більшості випадків викликаний існуванням фінансового інтересу місцевої еліти, який в разі перетворень зникає [11, с. 4].

Причиною спротиву на місцевому рівні є відсутність сильної центральної влади і контролю. Виникає парадокс, коли для проведення ефективної децентралізації необхідно провести централізацію. Для проведення децентралізації потрібна наявність принаймні кількох механізмів, які забезпечать стабільність результату [11, с. 4]:

1) існування інституційного і політичного контексту для роботи механізмів децентралізації;

2) сильний і функціональний центр;

3) зв'язок між фінансовими механізмами місцевого рівня і наданням послуг (можливість впливу на них);

4) інформування громади про витрати на сервіси і розподіл ресурсів;

5) механізм вираження громадою підтримки рішень;

6) прозора система підпорядкування.

До соціально-економічних та політичних факторів, що впливають на реалізацію політики децентралізації, належать: політичні, організаційні, поведінкові (психологічні), фінансові та людські ресурси [3, с. 77]. До політичних факторів відносяться насамперед сильна центральна влада, яка зможе забезпечити ефективне впровадження реформ, а також наявність зворотного зв'язку з громадою. Під організаційними мається на увазі чіткий розподіл функцій між центром і територіями, планування процесу децентралізації. Психологічні відображають готовність населення громад до проведення реформ. Без фінансових та людських ресурсів громади не зможуть самостійно існувати.

Запровадження ринкових механізмів регулювання життя громад не повинно передувати комплексній реформі держави та суспільства. Для бідних країн вибір ринкових механізмів регулювання децентралізації нерідко є невдалим, оскільки [10, с. 188]:

1) громадяни "голосують ногами" у відповідь на диференціацію (розподіл) публічного виконання суспільних послуг. Частина громад (особливо сільських) залишається наодинці з цією проблемою;

2) в країнах з низькими доходами механізми моніторингу бюрократії є значно слабшими, не всі кошти отримує кінцевий споживач;

3) слабкість інститутів місцевої демократії і механізмів політичної відповідальності;

4) за умови недієвості принципу стримувань і противаг громади шукають захисту в центральної влади від місцевих політичних груп;

5) зв'язок між прогресивною податковою шкалою і місцевим управлінням є доволі неоднозначним. У більшості випадків таке оподаткування вводиться центральним урядом;

6) різні рівні управління не мають однакових технічних і адміністративних умов.

UNDP розглядає децентралізацію також як контрольну точку у переході до глобалізації [5, с. 15]. Процес глобалізації виявляється у політичній, економічній, культурній уніфікації. В політичній сфері глобалізація пов'язана з процесами світової централізації, деетатизації та регіоналізації. Роль національних держав поступово послаблюється, змінюється їх суверенітет, зокрема, шляхом делегування частини повноважень міжнародним організаціям (НАТО, МВФ, ВТО тощо). Це стосується і економічної складової, де зменшується втручання держави. Відповідно посилюється політичний вплив міжнародних корпорацій, які взаємодіють з державою економічно (сплата податків, інвестиції), соціально (соціальне підприємництво, надання соціальних послуг) та політично (лобіювання власних інтересів, підтримка політичних груп).

Деетатизація проявляється в процесах регіоналізації та децентралізації, відповідно збільшенні впливу регіонів на внутрішню політику держави, впливу на світову політичну систему. Регіоналізація стає вагомим чинником у політиці не лише федеративних держав, а й унітарних. Децентралізація, в такому разі, виступає механізмом передачі владних повноважень від центру до регіонів. Посилення регіонів може відбуватися за двома моделями: передача повноважень до місцевих органів державної влади або до органів місцевого самоврядування. Перша модель є перехідною, оскільки зберігає вплив держави та ієрархічну вертикаль підпорядкування на місцевому рівні. Затвердження керівництва регіону відбуватиметься вищими посадовими особами держави, вплив населення на такі призначення буде мінімізовано. В цьому разі механізм прийняття управлінських рішень не змінюється, але лише подовжується ланка бюрократичного апарату. Друга модель надає повноваження місцевому самоврядуванню, яке обирається і формується на місцях. Перед місцевими громадами встає питання належного забезпечення власної діяльності, тобто створення матеріально-фінансової бази. Це можливо в рамках більших територіальних об'єднань, які перерозподіляють місцеві кошти, виконуючи роль держави на регіональному рівні.

Відповідно децентралізація є частиною процесів деетатизації та регіоналізації, які, в свою чергу, пов'язані з переходом до громадянського суспільства, збільшення участі громадян в управлінні.

Таким чином, децентралізація є багатоструктурним суспільним процесом, формулювання конкретних кроків якого залежить від політичної мети реформатора. Безперечно, що єдиним постійним критерієм децентралізації є передача повноважень національних державних органів до інших суб'єктів. Суб'єктами децентралізації не обов'язково повинні бути органи публічної влади. Отримувачем можуть бути як місцеві органи державної влади, органи місцевого самоврядування, так і громадські організації, приватні та наднаціональні структури. Необхідною умовою проведення успішної децентралізації є наявність сильної центральної влади, яка зможе не лише втілити перетворення у життя, а й зберегти їх.

Завданням децентралізації у сучасному світі стає вирівнювання нестабільного розвитку суспільств та відкриття місцевих ринків послуг для наднаціональних акторів. У країнах, що розвиваються, це має особливо актуальне значення - державні сервіси грають виключну (подекуди монопольну) роль у житті громад, без їхньої приватизації неможливий контроль над місцевим ринком. Така передача часто носить позитивний характер для громади, особливо за умови неналежного виконання державою сервісних функцій та підвищення якості послуг недержавними структурами.

Список використаних джерел

1. Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети: Монографія / За ред. З.С. Варналія. - К.: НІСД, 2007. - 820 с.

2. Mariano T. Centralization vs. Decentralization: A Principal-Agent Analysis / Mariano Tommasi, Federico Weinschelbaum // Journal of Public Economic Theory. - 2007. - Vol. 9. - J№ 2. - Pp. 369-389.

3. Dennis A. Rondinelli, James S. McCullough and Ronald W. Johnson. Analysing Decentralization Policies in Developing Countries: a Political-Economy Framework / Rondinelli Dennis A., McCullough James S. and Johnson Ronald W. // Development and Change. - 1989. - Vol. 20. - №> 1. - Pр. 57-87.

4. Шевчук Б.М. Європейські принципи належного врядування та реформа системи органів виконавчої влади в Україні / Б.

5. М. Шевчук. // Демократичне врядування: Електронне наукове фахове видання Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - 2012. - №9. - С. 1-9.

6. Decentralization: a sampling of definitions (Working paper prepared in connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance), October 1999. - 40 р.

7. Agrawal A. Analyzing decentralization: a framework with South Asian and West African environmental cases / Arun Agrawal, Jesse C. Ribot // Working Paper Series. - Washington, D.C.: World Resource Institute, 2000. - 43 p.

8. Трачук П.А. Деякі проблемні питання реалізації принципів народовладдя у системі місцевого самоврядування України / П.А. Трачук // Держава і право. Юрид. і політ. науки: Зб. наук. пр. - 2002. - Вип. 16. - С. 77-84.

9. Hetland 0. The politics of the decentralisation reform in Mali: Democratisation, state-society relations and local governance / Hetland 0ivind. - Oslo: University of Oslo, 2007. - 173 р.

10. Treisman D. Defining and Measuring Decentralization: A Global Perspective [Електронний ресурс] / Treisman Daniel // Unpublished manuscript. - Режим доступу: http://www.sscnet.ucla.edu/polisci/faculty/treisman/Papers/defin. pdf.

11. Bardhan P. Decentralization of Governance and Development / Bardhan Pranab // Journal of Economic Perspectives. - 2002. - Vol. 16, № 4. - Pр. 185-205.

12. The political economy challenge of decentralisation // OECD DAC POVNET Joint Learning Event: Promoting Pro-Poor Growth. Policy Instrument Note №8 [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://www.oecd.org/dac/povertyreduction/47466992.pdf.

Размещено на Allbest.ru